Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej na podstawie art. 417² k.c. – wybrane problemy

12.08.2013 | m.ł.

Zgodnie ze zmianą wprowadzoną w 2004 r. kodeks cywilny przewiduje możliwość dochodzenia odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej na zasadzie słuszności.

Jest to uwzględnione w art. 417² k.c., który stanowi: „Jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazuje, że wymagają tego względy słuszności”.

Art. 417² k.c. jest wyjątkiem od z art. 417 k.c., czego skutkiem jest stosowanie wykładni ścieśniającej, a norma art. 417² k.c. zawiera podwójne ograniczenie obowiązku naprawienia powstałej szkody. Obowiązek odszkodowawczy istnieje w sytuacji, gdy powstała szkoda na osobie ma charakter dotkliwy, a za odszkodowaniem przemawiają względy słuszności.  Ujęte w art. 417² k.c. przesłanki odpowiedzialności mają charakter bardziej usystematyzowany, a zgodnie z jego treścią można żądać również zadośćuczynienie za doznaną krzywdę.

Przyjmuje się, iż obecna formuła zawarta w art. 417, 417¹, 417² k.c. stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Dlatego też do szkód tych można stosować inne podstawy odpowiedzialności zawarte w art. 416, 427, 429 i 430 k.c.

Art. 417 k.c. nie przewiduje sytuacji w której organ państwowy działał zgodnie z prawem, dlatego też art. 417² k.c. wskazuje do takich sytuacji odpowiedzialność posiłkową opartą na zasadzie słuszności. Uznaje się, że artykuł ten wprowadza odpowiedzialność za tzw. szkody legalne., a więc za takie uszczerbki, które powstały pomimo działania zgodnego z prawem.

Pojęcie słuszności znalazło już swoje miejsce w kodeksie zobowiązań z roku 1933. W kodeksie cywilnym z roku 1964, który wzorował się na dawnym kodeksie zobowiązań słuszność została zastąpiona w większości określeniem „zasadami współżycia społecznego”. Warto zauważyć, iż słuszność powróciła do kodeksu nowelą z 2004 r. przede wszystkim w przepisie 417² k.c., ale też np. w art.761², art.764³ § 3, art. 764⁴ pkt. 2 k.c. dotyczących umowy agencyjnej. W kodeksie cywilnym występują trzy zasady odpowiedzialności pierwsza z nich to odpowiedzialność która opiera się na zasadzie winy i ta jest najczęściej stosowana, a dwie pozostałe to zasada ryzyka i zasada słuszności, które znajdowały się już w kodeksie zobowiązań z 1933 r. Obecnie obowiązujący kodeks zachowuje wszystkie trzy zasady, z uwzględnieniem, iż najważniejszą nadal pozostaje zasada winy.

Zasada słuszności jako reguła będąca podstawą odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę ma zazwyczaj charakter uzupełniający. Jest stosowana gdy nie można użyć zasady winy, a istnieje brak podstaw do zastosowania zasady ryzyka, jednakże naprawienie szkody musi uwzględniać istnienie przesłanek etycznych – tj. zasad współżycia społecznego, które bezpośrednio wskazują na powołanie się na zasadę słuszności.

Odpowiedzialność tę można więc stosować gdy szkoda powstała na skutek czynności zgodnych z prawem działań organów władzy publicznej. Są to więc takie sytuacje, gdy organ ma określone uprawnienia np. wynikające z prawa administracyjnego czy karnego i wykonuje je prawidłowo.

Warto zauważyć, iż art. 417² k.c. odgrywa też ważną rolę, gdy nie można zastosować reguł ogólnych. Tak więc zasada ta ma charakter posiłkowy. Unormowanie art. 417² k.c. stanowi lex specialis w stosunku do art. 417 k.c., jednakże aby można było go użyć muszą być wypełnione przesłanki wynikające z art. 417 k.c. do których należą szkoda powstała na skutek wykonywania władzy publicznej i zachodzący adekwatny związek przyczynowy między działanie przy sprawowaniu władzy publicznej i szkodą. Podmiot ponosi odpowiedzialność tylko w skutek wykonywania władzy publicznej, a nie ma zastosowania do działań wykonywanych przy okazji sprawowania władzy publicznej.

Art. 417² k.c. nie ma jednakże zastosowanie gdy dojdzie do dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych czyli zgodnie z art. 415, 427, 430, 435, 436 k.c. Odpowiedzialność wynikająca z art. 417² k.c. jest znacznie bardziej zaostrzona niż ta wynikająca z zasad ogólnych, co jest konsekwencją równości wobec ciężarów publicznych. Według M. Safjana: „Jej podstawą jest założenie, że działania władzy publicznej, które są ze względu na swą istotę podejmowane w interesie ogólnym, nie powinny prowadzić do porzucenia w całości ryzyka powstania szkody na jednostkę, nawet wtedy, kiedy nie można było tej szkody uniknąć i stanowi ona następstwo w pełni zgodnych z prawem zachowań organów władzy publicznej. W takich bowiem wypadkach ciężar działań podejmowanych w interesie ogólnym powinien być rozłożony bardziej sprawiedliwie – na całość społeczeństwa lub określoną społeczność, zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o szkody szczególnie dotkliwie, związane z rozstrojem zdrowia, uszkodzenia ciała lub utratą życia”.

Podmiotem ponoszenia odpowiedzialności za wykonywanie władzy publicznej na zasadzie słuszności może być: Skarb Państwa – w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jednostki samorządu terytorialnego, państwowa lub komunalna osoba prawna, niepaństwowa i niekomunalna osoba prawna, która wykonuje swoje zdania zgodnie z prawem.

Kryterium funkcjonalne użyte w art. 417² k.c. odwołuje się do aktywności podmiotu sprawującego władzę, co oznacza, że odpowiedzialność zawarta w tym artykule, czyli o charakterze szczególnym nie obejmuje tylko szkód wyrządzonych przez podmioty publiczne, lecz również jest powiązana jest z wykonywaniem władzy publicznej, bez względu na formalną przynależność określonego podmiotu do władzy publicznej w rozumieniu konstytucji. Ważnym elementem wykonywania władzy publicznej przez określony organ jest posiadanie przez niego właściwych organowi władzy publicznej kompetencji.

Przepisy nie definiują pojęcia wykonywania władzy publicznej. Wykładnia rozważa czy pojęcie zawarte w art. 417 k.c. „niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywania władzy publicznej”, ma konsekwencje w odniesieniu do art. 417² k.c. czyli czy odpowiedzialności ponoszona za zachowania zgodne z prawem, oznacza wąskie rozumienia pojęcia „niezgodności z prawem”, obejmujące jedynie przepisy prawa czy też odnosi się do cywilistycznego pojęcia „bezprawności”, które obejmuje nie tylko przepisy prawa ale też zasady współżycia społecznego. Jednakże pojęcia bezprawności i zgodności z prawem wyłączają się wzajemnie. Należy więc zauważyć, że działanie wywołujące szkodę, zawarte w przesłance art. 417² k.c. nie ma związku z bezprawnością w sensie cywilistycznym.

Przyznane sędziemu kompetencje luzu co do przyznania i rozmiarów naprawienia szkody nie oznacza, że ma on w tym całkowitą swobodę. Sąd powinien przyznać odszkodowanie jeżeli przemawiają za tym względy słuszności. Osobie poszkodowanej powinny przysługiwać środki ochrony sądowej czyli roszczenie o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę. Zakres obowiązku naprawienia szkody podlega zasadom ogólnym kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 444 § 1 k.c.: „W razie uszkodzenia ciała lub wywołania rozstroju zdrowia naprawienia szkody obejmuje wszelkie wynikłe z tego powodu koszty. Na żądanie poszkodowanego zobowiązany do naprawienia szkody powinien wyłożyć z góry sumę potrzebną na koszty leczenia, a jeżeli poszkodowany stał się inwalidą, także sumę potrzebną na koszty przygotowania do innego zawodu”. W art. 417² k.c. wprost przewidziano możliwość dochodzenia odszkodowania oraz zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

Doktryna rozważa również uznanie art. 417² k.c. jako samodzielnej podstawy dochodzenia zadośćuczynienia za krzywdę, czyli odrębną od art. 445 k.c. Obie te normy co do zasady wiążą się z naprawieniem szkód o charakterze niemajątkowym na osobie. Art. 445 k.c. jest stosowany w przypadku kompensaty za szkodę na osobie niezależnie od zasady odpowiedzialności osoby zobowiązanej, a więc gdy mamy tu nawet względy słuszności. Traktowania art. 417² k.c. jako samodzielnej podstawy odpowiedzialności może być brane pod uwagę jedynie wtedy gdy kompensacje szkody przyznają przepisy szczególne (pozakodeksowe) wprowadzając obowiązek naprawienia szkody, która powstała na skutek działania zgodnego z prawem i nie ograniczają przy tym obowiązku odszkodowawczego. Przepis art. 417² k.c. ma charakter wyjątkowy i pomocniczy, który traktuje odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną jako korektę odpowiedzialności na zasadach ogólnych.